网络虚拟财产，国际上怎么监管？

（原标题：网络虚拟财产，国际上怎么监管？）

2022年6月30日，国际权威反洗钱组织FATF（Financial Action Task Force反洗钱金融行动特别工作组）发布了《关于虚拟资产及其服务提供商标准实施情况的针对性更新》（Targeted Update on Implementation of FATFs Standards on VAs and VASPs）的报告（以下简称《报告》）。在《报告》中，FATF重点关注和报告了虚拟资产服务提供商在不同司法管辖区中落实FATF建议的反洗钱重要措施——旅行规则（Travel Rule）的实际落实情况。

飒姐团队在以前的文章中就曾说过，对于虚拟资产的国际监管来说，FATF的报告和反洗钱建议是非常重要的风向标，甚至会深刻影响到各国的国内立法。那么，在FATF将旅行规则作为反洗钱建议，适用于虚拟资产及虚拟资产服务提供商监管的这三年里，虚拟资产的国际反洗钱和反恐怖主义融资工作做得更好了吗？或者说，旅行规则真正发挥了应有的作用吗？

今天飒姐团队就与大家一起，共同探索虚拟资产国际监管的前沿领域。

一、什么是旅行规则？

根据《基于风险的虚拟资产与虚拟资产服务提供商方法指南》（Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers）第四部分【电汇和旅行规则】中的规定，旅行规则指的是：所有虚拟资产转移的发起人（发起方）和受益人（受益方）必须交换识别信息。该规则将适用于所有VASP，金融机构和义务实体。此外，参与转移的发起人（发起方）和受益人（受益方）必须能够保证他们发送给另一方的信息的准确性。

事实上，旅行规则是对现有的《FATF四十条建议》第十六条的更新，且与传统金融业务相比，FATF一直以来明显对虚拟资产服务提供商的要求更高。例如关于开展客户尽职调查方面，FATF建议的虚拟资产交易阈值为1000美元/欧元，仅为传统金融机构阈值的十五分之一（15000美元/欧元）。如此来看，FATF认为虚拟资产相较于传统金融活动实际上具有更高的洗钱和恐怖主义融资风险。

1. 旅行规则的前世今生

“旅行规则”最早是由美国金融犯罪执行网络（FinCEN）于1996年提出的一项反洗钱规则，并以立法（如美国《银行保密法》）的方式被正式确立为法律规则。现在已经成为美国证券交易监督委员会、商品期货交易委员会、税务局等金融监管机构“反洗钱”的重要措施之一。

作为世界上最权威的反洗钱组织，FATF采纳了该规则并对其进行了转化适用，最初规定在其《四十条建议》的第十六条【电汇规则】中，要求：（1）各国应确保金融机构在电汇和相关信息交互中获取准确的汇款人信息和收款人信息，并且这些信息在整个支付链中与电汇或相关信息一起保留。（2）各国应确保金融机构对电汇活动进行监管，如有发现汇款人或收款人信息不全的汇款记录，应即刻采取适当措施（调查该交易或补全信息）。（3）各国应确保金融机构在处理电汇时可以采取冻结措施，并应根据联合国安全理事会相关决议（如《第1267号决议》）规定的义务，禁止与被指认的特定个人和实体进行交易。

在2021年的审查之后，FATF正式将《四十条建议》中的旅行规则的适用扩展到了一系列新的加密货币产品和服务中，包括私人加密钱包，不可替代代币（NFT）和分散式金融（DeFi）领域。

2. 落实旅行规则是国际法义务

2019年，联合国安理会在第《2462号决议》【S/RES/2462(2019)】中重申了安理会第《1373号决议》的决定，即所有国家应防止和制止资助恐怖主义行为，不向参与恐怖主义行为者提供支持，并且在《2462号决议》中明确：遵守FATF建议是世界各国应当履行的国际法义务。

也正是在2019年，FATF发布了《基于风险的虚拟资产与虚拟资产服务提供商方法指南》（Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers），在该指南中已经明确：几乎所有FATF建议都与虚拟资产服务提供商的洗钱风险直接或间接相关。这也就意味着：“虚拟资产服务提供商”（简称VASPs）应该遵守同“金融机构”和“特定非金融行业和职业” （Designated Non-Financial Business and Profession）相同的反洗钱与反恐怖主义融资义务。

基于此，落实作为反洗钱重要措施的旅行规则，成为各国应当履行的国际法义务。各国应当在立法、行政和司法层面落实旅行规则的要求，对虚拟资产服务提供商进行严格监管。

二、当前虚拟资产监管面临困境

法律的生命在于实施。从这个角度看，当前的虚拟资产监管措施是否行之有效的关键，就在于其是否已经在大部分的司法管辖区得到普遍的落实和适用。而事实上，根据FATF最新《报告》来看，现行的虚拟资产监管措施（主要指的是《FATF四十条建议》第十五条，该条为虚拟资产和虚拟资产服务提供商设定了国际权威的反洗钱、反恐怖主义融资标准。以下简称R.15）以及旅行规则的实际落实情况并不理想。

自2021年6月以来，FATF的相互评估（MER）和跟进报告（FUR）结果表明，各司法管辖区落实FATF的R.15建议的情况不佳，在此期间接受评估的大多数管辖区（33个）都仅仅获得了部分合规（PC）的评级，少数获得基本合规（LC）评级，至于获得合规（Compliant）评价的一个都没有，甚至还有8个管辖区属于完全不合规（Non-Compliant）评级。

旅行规则方面，在FATF于2022年3月发起的调查中，实际作出答复的共有98个司法管辖区（国家），其中仅有三成（29个）司法管辖区按照FATF的要求制定了关于旅行规则的法律（或法规）。而在这仅有的三成司法管辖区中，只有11个司法管辖区开始实际执行。在剩下的其他司法管辖区中，正在通过相关立法的约有20个，而选择不执行或不理睬旅行规则的则多达36个。FATF认为，旅行规则得不到实际落实很有可能在未来很长一段时间内，使得虚拟资产及虚拟资产服务提供商容易沦落为洗钱、恐怖主义融资等活动的犯罪工具。

我们不由得发出疑问：到底是什么原因导致各国不愿，或不能落实这一系列现有的虚拟资产监管机制？阻力到底在哪里？

1. 旅行规则是否在分化加密市场？

如前所述，“旅行规则”想要实现的事实上是一种突破虚拟资产匿名化的信息交换机制，其出发点虽然在于加强反洗钱和反恐怖主义融资的国际监管，但在实施手段上却与虚拟资产挣脱中心化管制、便利全球交易的本质技术特征相违背。当前加密市场普遍认为：假设旅行规则未来能在多个金融活跃的司法管辖区实现更广泛的适用，一方面会使加密市场在全球分化为两大市场（合规的“白市”和不那么合规的“灰市”）；另一方面甚至会促使虚拟资产交易在合规洼地管辖区大肆兴盛。

当前我们已经能看到“白市”与“灰市”的端倪，就拿虚拟货币来说，在不同的交易平台上，白色的加密货币和灰色的加密货币，正在以不同的价格进行交易。旅行规则监管下的加密货币虽然能被严管，但虚拟资产的生态系统是十分复杂的，灰市中的虚拟货币仍然能以其他方式发行、流转，随着监管外生态的日益活跃，市场的分化势必为加密资产之间的流通和兑换竖起一道高墙。我们能把所有离岸、不受监管的虚拟资产服务提供商打掉吗？目前来看，显然是很难做到的。

当然，飒姐团队一直以来都认为，对虚拟资产的监管是未来的大势所趋，不受监管的地区只会越来越少。试想，不遵守游戏规则的人还能和大家一起玩游戏吗？从历史经验来看，将大量的非法活动转移到一个特定的合规洼地管辖区几乎是不可能的，被打上高风险辖区标签的国家，无论是传统金融业务还是虚拟资产业务都会受损严重，最终该国只会迫于国际压力进行合规改革。所以，长远来看，灰市并非一种可持续发展的商业态势，仅只能作为一种暂时性的监管套利。可以说，拥抱合规是虚拟资产的未来之路。

2. 信息交互之困

信息共享是FATF旅行规则的核心，在具体共享信息方面，FATF建议虚拟资产转让的发起人必须至少向受益人提交以下信息：（1）发起方名称；（2）账号（用于处理交易的地方）；（3）实际地址；（4）国民身份证号码、客户身份证号码或其他唯一身份号码；（5）出生日期和出生地；而受益人必须至少向发起人提交以下信息：（1）收款人姓名；（2）账号或虚拟钱包号码（处理交易所必需的）。

此类既能识别到特定个人又涉及资金交易的信息，基本上在各国个人信息保护的相关法律中都属于保密级别较高的敏感信息，且不同的司法管辖区法律对此类敏感数据的跨境存储、处理、使用和删除的标准不一，想要实现无障碍实时共享是一个难度极大的事。这意味着虚拟资产服务提供商和金融机构必须开发新的反洗钱解决方案，以保障他们共享必要数据的同时遵守各国现有的隐私法。

写在最后

FATF标准和建议实际上是一种“最低要求”，不同的司法管辖区既可以直接使用这些标准，也可以进行一定程度上的转化性适用，也就是说，国家在将这些要求转化为国内立法时有一定的灵活性。这种灵活性既是国家对内部市场创新的容忍，亦是外部国际竞争的一体两面。当前来看，强推虚拟资产的普遍监管几乎是不可能做到的，即使是已经立法落实FATF监管建议和旅行规则的国家和地区中，大多数（32个管辖区中的22个）已决定允许国内白市中的虚拟资产服务提供商与任何外国（包括灰市）虚拟资产服务提供商进行交易，而不问其是否落实FATF的监管建议。

总的来说，无论是从行业发展还是司法监管的角度来看，一定程度的灵活性都是促使虚拟资产生态繁荣发展所必需的要素。而事实上，对监管灵活性的良好把握，正是我们一直以来呼吁的“管”与“放”之间的动态平衡，中国对虚拟资产的监管路还很长，从国际监管中取长补短是一个明智之举。